OFB : un rapport sénatorial préconise un « rééquilibrage entre prévention et répression »

Quatre ans après sa mise en œuvre, le Sénat a souhaité tirer un bilan de la création de l’OFB afin de vérifier l’adéquation entre les intentions du législateur et la manière dont ses agents s’acquittent effectivement de leurs missions sur le terrain. Il apparaît qu’un rééquilibrage est nécessaire entre prévention et répression pour l’établissement qui souffre « d’un déficit de légitimité patent ».

Publié le 26 septembre 2024 - Par Valérie Godement

deux agents de l'OFB vont contrôler des chasseurs

Contrôle de chasse par des inspecteurs de l'environnement.

« L’OFB est un établissement reconnu pour son rôle positif de protection des milieux et des espèces, mais qui souffre d’un déficit de légitimité patent » estime le rapport de la mission d’information menée par le sénateur LR du Var Jean Bacci qui, au terme de six mois de travaux a entendu plus de 140 intervenants issus de plus de 50 organismes.

Le rapport de la mission d’information sur l’OFB a été adopté par la commission ATDD du Sénat. Près de 150 personnes auditionnées et des déplacements pour formuler des recommandations visant à accroître l’efficience d’une police de l’environnement mieux acceptée et plus apaisée. pic.twitter.com/TsQv6o0i83
— Jean Bacci (@jeanbacci_senat) September 25, 2024

OFB : 3 000 agents et 659 M€ de budget

Créé il y a quatre ans, l’OFB compte plus de 3 000 agents, dont 2 000 dans les territoires et 1 700 inspecteurs de l’environnement, ainsi qu’un budget de 659 M€ et 270 implantations territoriales, qui lui confèrent un maillage territorial dense. « Avec un effectif moyen inférieur à 15 agents par département, l’OFB n’est toutefois pas en mesure d’accompagner de façon satisfaisante les acteurs et les élus locaux sur le terrain » affirme la mission qui avance par ailleurs : « Les agences de l’eau contribuent au budget de l’OFB à hauteur de plus de 400 M€, une ponction sur les redevances de l’eau critiquée par de nombreux élus de bassin ».

Les chasseurs dénoncent un abandon de proximité de l’OFB

Le rapport sénatorial estime qu’il est impératif que le lien entre l’OFB et le monde de la chasse « cesse de se distendre ». Selon lui, le temps consacré aux interventions territoriales en matière de chasse ne doit pas descendre en deçà d’un seuil de 15 % du temps passé sur le terrain, « faute de quoi l’expertise cynégétique de l’établissement ne serait plus assurée ». La mission rapporte que les chasseurs dénoncent un abandon et une proximité moindre de l’établissement avec les problématiques cynégétiques : le nombre total d’infractions relevées au titre de la police de la chasse a ainsi baissé de 87 % entre 2019 et 2022.

« Donner la priorité à la pédagogie avant toute démarche répressive »

Le rapport explique que les polices de l’environnement sont morcelées, « avec 25 polices s’articulant imparfaitement » et près de 70 catégories d’agents étant chargés de veiller au respect des prescriptions environnementales. « De plus, le droit de l’environnement foisonnant, disséminé dans plusieurs codes, se caractérise par son instabilité et une grande variabilité dans le temps » fait-il remarquer. Selon lui, cette complexité réglementaire, qui rend ardue la compréhension par le justiciable de la norme environnementale, renforce la difficulté inhérente à l’accomplissement des missions de police. Elle souligne à cet égard « l’importance de donner la priorité à la pédagogie, de la part de l’État et des pouvoirs publics, avant toute démarche répressive ».

Quid du port d’arme ?

La mission considère que la police de l’environnement est une police d’avant-garde qui a « la délicate mission de faire respecter un ordre non pas social mais naturel et qui n’a pas l’évidence du maintien de l’ordre et de la sécurité, ce qui explique une partie des réticences et des contestations dont elle fait l’objet ». Elle souligne que la question névralgique du port de l’arme à feu par les inspecteurs de l’environnement a acquis « une dimension politique particulièrement forte pendant le mouvement de colère agricole de ce début d’année ». Et de noter l’ambivalence du port d’arme qui peut « générer de la tension lors d’un contrôle, mais assure la sécurité de l’agent et favorise son identification comme titulaire d’une mission de police ». La mission juge qu’il est nécessaire de « proportionner la visibilité du port de l’arme à la conflictualité potentielle des situations de contrôle » et d’ajouter qu’il est « indispensable d’adopter un port discret pour les interactions avec des publics non armés ».

La mission recommande la création d’une inspection générale de l’OFB

La mission estime par ailleurs que l’OFB doit approfondir ses efforts de formation aux gestes et postures en matière de port de l’arme et renforcer la capacité de ses agents à anticiper et à gérer des situations de conflit. Selon elle, « l’établissement doit dans les meilleurs délais élaborer une charte de déontologie, afin d’encadrer de façon objective l’exercice de la police de l’environnement ». Autre préconisation : créer une inspection générale de l’OFB pour maîtriser les risques liés à l’exercice de l’activité de police de l’environnement, superviser et évaluer les actions des agents de l’OFB sur le terrain et diligenter des enquêtes administratives pour les contrôles faisant l’objet de contestation.

Dépénaliser certaines infractions environnementales

La mission enjoint par ailleurs le législateur à réfléchir à dépénaliser certaines infractions environnementales afin de favoriser un meilleur équilibre entre police judiciaire et police administrative et pense que « la recherche d’une meilleure gradation des sanctions administratives aux atteintes à l’environnement, en fonction de leur gravité, devrait aussi guider l’établissement ».

Communiquer et sensibiliser

Alors que la mission parlementaire estime qu’il est nécessaire de rééquilibrer les missions de l’OFB qui souffre d’être « assimilé exclusivement à un rôle de censeur » au profit de la prévention, de l’appui aux territoires et de l’accompagnement des acteurs, elle note que « l’établissement n’a pas encore trouvé son point d’équilibre dans le paysage administratif ni le positionnement fédérateur souhaité par les parlementaires ». Selon elle, la communication et la sensibilisation doivent être élevées au rang de missions prioritaires du « gendarme de la biodiversité ».

Les 29 recommandations du Sénat

A l’issue de tous ces constats, la mission a listé 29 recommandations. Parmi elles, le développement d’un outil numérique synthétisant l’ensemble des réglementations environnementales et des procédures administratives à respecter, à l’échelle de la parcelle agricole. Une autre préconise qu’en cas de superposition de réglementations contradictoires, d’exonérer de responsabilité un acteur ayant de bonne foi respecté les prescriptions environnementales applicables à sa situation. Elle suggère aussi de mettre en œuvre, de façon ponctuelle et annoncée à l’avance, des contrôles pédagogiques sans verbalisation, en partenariat avec les chambres d’agriculture et d’instaurer un « droit à l’erreur » pour les acteurs de bonne foi et mieux prendre en compte le caractère non intentionnel des infractions environnementales.

Lire par ailleurs : « On souhaite encourager les agriculteurs à remettre en état les fossés » : opération d’entretien et curage des fossés dans l’Aisne

Un rapport « orienté, à charge et partiel », selon les agents de l’OFB

Ce rapport est jugé « orienté, à charge et partiel » par le SNE-FSU Biodiversité, syndicat des agents de l’OFB, à qui Générations Futures apporte son « plein soutien » sur X. « Ces attaques répétées contre les missions de police des agents de l’OFB sont problématiques. Les agents de l’OFB effectuent un travail remarquable et indispensable », écrit l’ONG dans un communiqué.

"Ces attaques répétées contre les missions de police des agents de l'OFB sont très problématiques. Les agents de l'OFB effectuent un travail remarquable et indispensable [...] Nous réaffirmons notre plein soutien à cet établissement et ses agents." https://t.co/ncdXdSHXRW https://t.co/mrxJWLaQnt
— Générations Futures (@genefutures) September 26, 2024