La PAC réorientera-t-elle l’agriculture européenne ?

« La PAC, ce n’est pas que des aides. Elle oriente les marchés et les politiques nationales », a rappelé Bruno Dufayet, président de la Confédération nationale de l’élevage (CNE), en introduction de la journée PAC organisée par l’Institut de l’élevage en novembre dernier. La nouvelle PAC 2023-2027 décline les engagements Farm to Fork issus du Green deal de l’Union européenne (lire au bas de l'article). Son objectif est que l’agriculture européenne produise mieux, en réduisant son impact sur l’environnement et en améliorant celui sur la santé.

Une PAC déconnectée des marchés

Une des nouveautés de cette PAC est que les plans stratégiques nationaux (PSN) des 27 États membres doivent répondre à ces objectifs. « L’atteinte des objectifs sera évaluée par l’UE, avec une première évaluation dès 2025 », pointe l’Institut de l’élevage. Or, vu l’évolution actuelle des marchés suite à l’inflation et au conflit en Ukraine, de nombreux intervenants doutent de leur atteinte.

En effet, demander les aides PAC n’est pas une obligation. « Une des grandes questions est : y aura-t-il pour les exploitations un enjeu à faire évoluer leurs modes de production ? Les agriculteurs iront-ils chercher les aides et lesquelles ? », interroge Vincent Chatellier, économiste à l’Inrae. Car si les prix des céréales restent très élevés, les agriculteurs pourraient choisir de se passer des écorégimes si ces derniers leur demandent des adaptations. Si la crise du bio s’éternise, les aides à la conversion bio du PSN français ne trouveront pas preneurs. Etc.

Cette PAC est encore plus à la carte que les précédentes. Les 27 États membres ont chacun concocté leur PSN. Avec 27 PSN relativement différents, impossible de dire aujourd’hui comment leur application va changer les équilibres dans chaque État membre et entre États membres.

Le PSN français ne devrait pas provoquer de transferts importants d’aides entre exploitations et régions. Le gouvernement français a voulu un dispositif qui permette au plus grand nombre d’agriculteurs d’obtenir les écorégimes. « Je ne pense pas que cette PAC soit vraiment beaucoup plus verte, car la France a fait en sorte qu’il y ait peu de choses à changer dans les pratiques agricoles pour toucher des écorégimes, et pour respecter la conditionnalité », résume Bruno Dufayet.

Le PSN français envoie néanmoins des signaux, comme l’encouragement à la production de végétaux riches en protéine, ou la baisse du soutien à l’élevage de bovin allaitant. La nouvelle aide couplée à la vache laitière vise à enrayer la déprise laitière.

« L’Allemagne a voulu une nouvelle PAC volontairement verte », plante Udo Hemmerling, de DBV, principal syndicat agricole allemand (adhérent au Copa Cogeca, comme la FNSEA). Les écorégimes, cumulables, représentent 23 % du premier pilier avec une forte coloration biodiversité. « Le ministère de l’Environnement a beaucoup influencé la liste de vingt mesures des écorégimes : surface non productive, assolement diversifié, élevage extensif, agroforesterie… Les paiements unitaires ont été réduits par rapport à la PAC précédente, par crainte de budget insuffisant. L’inflation en réduit encore la valeur. Ce qui fait que l’on craint plutôt que les montants ne soient pas assez incitatifs pour susciter un engouement, surtout dans les zones agricoles intensives. »

Contrairement à la France, l’Allemagne n’a pas opté pour une aide couplée à la vache laitière. « Les éleveurs allemands n’ont pas voulu d’une aide couplée à la vache laitière car cette aide, dont le montant est connu, est captée par l’aval », assure Udo Hemmerling.

Le paiement de base est le même pour tous en Allemagne. Il baisse et passe à 156 €/ha, contre 171 €/ha en 2021. « Dans les zones agricoles intensives, c’est un montant trop faible par rapport aux exigences de la conditionnalité », estime le syndicat. Ce qui laisse planer un doute sur le fait que certains agriculteurs ne chercheront même pas cette aide PAC de base.

De leur côté, les Pays-Bas et l’Irlande vont se servir des aides PAC pour accompagner leurs agriculteurs à répondre à leurs programmes nationaux de réduction de leur empreinte environnementale.

« Chez nous, l’élevage sera impacté par le plan du gouvernement de réduction des rejets d’azote, qui concerne fortement l’élevage laitier (lire page XX), a rappelé Martijn Weijtens, conseiller aux affaires agricoles de l’ambassade du royaume des Pays-Bas. Notre ministère de l’Agriculture est logé avec celui de la Protection de la nature. Même s’il y a bien deux ministres, cela donne une idée de l’évolution de la politique des Pays-Bas. » Les aides PAC – écorégimes et second pilier –, viseront à accompagner les éleveurs, notamment face au défi de l’azote.

Pour leur PSN, les Pays-Bas ont opéré un important transfert du premier pilier vers le second pilier (mesures cofinancées pour le développement rural). « Les cofinancements de l’État sont par ailleurs renforcés pour pouvoir atteindre les objectifs environnementaux fixés. Le second pilier deviendra presque aussi important que le premier pilier. »

Les aides deviennent donc de plus en plus des paiements de prestations de services environnementaux. « Il y aura une croissance de la surface d’agriculture « nature et paysage ». Aux Pays-Bas, il y a peu de haies, mares et bosquets. Cela représentera donc un énorme effort pour développer cette surface. » La contrepartie est une baisse du paiement de base : 260 €/ha en 2021, 220 €/ha en 2023, 165 € en 2027.

Il n’y a pas d’aide couplée à la vache laitière. Pour maintenir son niveau d’aides de base et d’ex-paiement vert, une exploitation devra aller chercher au moins le niveau Bronze d’écorégime en 2023 et au moins le niveau Argent d’écorégime en 2027 (trois niveaux en tout aux Pays-Bas : Bronze à 60 €/ha, Argent à 100 € et Or à 200 €). « En moyenne, les exploitations néerlandaises peuvent accéder au niveau Argent. » Comme en France, le bio accède d’office au niveau le plus élevé. Les niveaux d’écorégime sont fonction d’un nombre de points, donnés par la réalisation d’écoactivités (pâturage jour et nuit par exemple).

« Notre ministre de l’Agriculture est un écologiste », plante Jerome Walsh, du ministère de l’Agriculture, pour montrer la tendance « verte » de son pays. « La PAC a un rôle important à jouer pour aider les agriculteurs à relever de nombreus défis de développement durable. » Il rappelle ainsi que l’Irlande s’est fixé un plan action climat 2021, avec un objectif de baisse de 25 % des émissions de GES du secteur agricole. Il y a un programme de reforestation, une stratégie nationale pour la biodiversité ainsi qu’un nouveau programme d’action nitrates visant à améliorer la qualité de l’eau.

Comme aux Pays-Bas et en Allemagne, il n’y a pas d’aide couplée à la vache laitière. L’aide couplée aux protéines végétales est renforcée.

« Les écorégimes ont été construits de manière à engager le maximum d’agriculteurs, en visant la totalité des fermes irlandaises. Deux pratiques parmi huit proposées (espace pour la nature non productif, élevage extensif, plantation d’arbres…) doivent être mises en place pour toucher les écorégimes. Ils pourront apporter 66 €/ha si tous les agriculteurs en appliquent. »

Tout comme aux Pays-Bas, l’engagement de l’État sur les mesures environnementales est accentué, via un second pilier renforcé, avec « un cofinancement national supplémentaire de 60 % ». Il s’enrichit de toute une gamme de MAEC sur des thématiques environnementales et de bien-être animal. Sans oublier des aides aux investissements pour la modernisation des exploitations.

À l’inverse de ces deux pays, la Pologne poursuit sa stratégie actuelle de soutien de la production, avec un secteur agricole « productiviste ». « La Pologne a opéré un gros transfert du 2^e pilier vers le 1^er pilier pour soutenir largement la production. Les paiements couplés actuellement sont maintenus, comme l’aide à la vache laitière (96 €/VL), aux jeunes bovins… », indique Marie-Christine Le Gal, de l’ambassade de France à Varsovie.

Les écorégimes fonctionnent selon un système à points. Ils sont cumulables entre eux et concernent la protection de l’environnement et le bien-être animal (augmentation de la surface par animal, accès au pâturage, litière paillée…).

« La traduction des objectifs européens sera très difficile pour la Pologne, car ils remettent en cause les pratiques des exploitants et pourraient avoir un impact important sur les filières ruminants. Néanmoins, la Pologne a conscience des enjeux et souhaite faire évoluer son modèle très productif avec une compétitivité coûts, vers un modèle plus qualitatif. »