Accord de libre-échange transatlantique

La filière viande ne veut pas servir de monnaie d’échange

« Nous voulons obtenir avec les USA un accord global, ambitieux, équilibré et raisonnable », affirme Jean-Marc Trarieux, un des négociateurs de la Commission européenne pour le traité commercial transatlantique. Cet objectif d’équilibre ne rassure pas les éleveurs de vaches allaitantes. Et pour cause, il poursuit : « Il y a des différences structurelles qui se traduisent par des avantages compétitifs pour les USA, particulièrement pour la viande bovine ». Si l’on en croit les experts présents le 14 janvier à Paris au colloque organisé par le réseau mixte technologique "économie des filières de productions animales" sur l’accord de libre échange transatlantique (TTIP), l’élevage allaitant pourrait être une monnaie d’échange dans les négociations, sacrifié pour obtenir satisfaction sur les indications géographiques ou d’autres secteurs plus offensifs. Le sénateur de la Manche Jean Bizet est même très clair : "Je suis a priori favorable aux accords commerciaux internationaux. Il est important de ne pas se refermer sur soi. Mais les USA sont très habiles en négociations et le Farm Bill est très protecteur. Il met le producteur américain en position de de produire quels que soient les aléas. La filière viande va énormément souffrir."

Face aux inquiétudes des filières agricoles, Jean-Marc Trarieux se veut rassurant : "L’Union européenne ne modifie pas ses standards. Nous avons une réglementation que tous doivent respecter, y compris les produits à l’importation. Si les États-Unis y voient un intérêt commercial, ils feront les investissements nécessaires pour adapter leur production à notre réglementation." Mais Jean-Pierre Fleury, président de la FNB, est sceptique et prévient : "Nous avons de la viande de qualité et en quantité suffisante pour nourrir nos concitoyens. Les USA ne s’harmoniseront jamais sur nos réglementations. Nous allons vers des choix économiques où nous avons tout à perdre en termes d’emplois, de territoires et où le consommateur va être floué par l’attractivité prix. Les producteurs de vaches allaitantes seront les premières victimes du TTIP".

Définir des contingents à droits préférentiels pour les produits agricoles

Les négociations ont débuté mi-2013, aucune date de clôture n’est fixée. Elles portent sur les tarifs douaniers, les barrières non tarifaires, les questions sanitaires et les indications géographiques. "Cet accord a une ambition sans précédent", affirme Jean-Marc Trarieux. "Au-delà des marchandises, il y a les services, les marchés publics, l’établissement de standards, de références, et une forte dimension géopolitique. Il est important de ne pas rester à l’écart." Alors que le partenariat d’échange transpacifique (TPP) vient d’être signé, la marginalisation de l’Europe face à l’Asie est aussi dans la balance.

« Globalement, un accord équilibré a un intérêt considérable pour l’économie européenne, mais c’est beaucoup moins certain si on considère le secteur agricole seul », explique Jean-Christophe Bureau, de l’Inra. Les vingt-quatre secteurs agro-alimentaires ne représentent en effet que 4 % en valeur des exports de biens et services de l’UE vers les USA. Ils pèsent bien moins que l’industrie pharmaceutique, l’énergie ou l’aéronautique seuls.

Les négociations contiennent 9000 lignes tarifaires, dont 2000 pour des produits agricoles. Début 2016, un accord a été trouvé sur 97 % des lignes. Les 3 % restantes sont toutes agricoles. Les modalités d’ouverture des marchés sur ces produits sensibles restent à négocier. Dans la boîte à outil de négociation de l’UE, il y a les contingents d’importation, à droits préférentiels nuls ou non. Mais la marge de manœuvre est limitée parce que la règle, c’est la libéralisation, c’est-à-dire l’élimination des droits de douane. "Certains appellent à exclure les filières sensibles des négociations, mais ce n’est pas tenable dans des accords globaux. Il faut faire des contributions significatives en agriculture, sinon nous n’aurons pas satisfaction sur nos intérêts offensifs en agriculture et au-delà. Il faudra à terme satisfaire les USA et les pays de Cairns (1) sur la viande bovine"; explique Jean-Marc Trarieux.

Travailler à une convergence réglementaire

Dans les faits, les échanges agricoles sont faibles entre les USA et l’UE et les deux perdent des parts de marché au niveau mondial. Globalement, les exports des USA vers l’UE diminuent, tandis que ceux de l’UE vers les USA augmentent sur quelques produits (produits transformés, vins et spiritueux). Les USA sont plutôt importateurs de viande hachée et exportateurs de muscles à haute valeur ajoutée. Les droits de douane de l’UE sur l’agroalimentaire sont six fois plus élevés que dans le secteur manufacturier. Et ils sont bien plus élevés que les droits agricoles américains.

Pour Jean-Christophe Bureau, il y a des opportunités à saisir grâce au TTIP, avec des gains potentiels d’accès au marché américain pour les produits laitiers, les produits transformés, le sucre. "Par ailleurs, il y a des intérêts mutuels à une convergence réglementaire. C’est peut-être aussi l’occasion de remettre à plat des politiques mutuellement coûteuses qui auraient moins de raison d’être si l’autre partie réformait les siennes (aides agricoles…)", avance-t-il.

Le Farm Bill avantage les agriculteurs américains car il enlève les risques

Il identifie quatre catégories de risques. En premier lieu, un déséquilibre sur les marchés où à l’heure actuelle les droits de douane bilatéraux sont élevés et où les USA ont un avantage coût, notamment la viande bovine. Deuxièmement, il existe indirectement une concurrence « déloyale » liée à des niveaux différents de standards (voir encadré). "La reconnaissance mutuelle induirait un risque élevé de déséquilibre commercial et de délocalisation réglementaire. C’est un problème complexe." Troisième risque, un environnement économique et des niveaux de soutien à l’agriculture différents. "Les instruments US sont plus générateurs de distorsion. Le Farm Bill met les agriculteurs américains en position favorable à l’export en leur retirant quasiment tout risque." Enfin, il pointe le risque de la course au moins-disant sur le plan réglementaire.

John Brook, le représentant de l’USMEF (United States Meat Export Federation) à Bruxelles porte un regard désabusé sur ces négociations. "Les États-Unis ne lorgnent pas du côté des consommateurs européens, mais vers le monde entier. Nous sommes très fiers de nos produits et nous n’avons pas le handicap de l’UE vis-à-vis des nouvelles technologies. Si vous voulez faire un accord de libre-échange sans changer quoi que soit, ça ne sert à rien."

Des avantages compétitifs liés à des approches opposées

Plusieurs facteurs expliquent les avantages compétitifs amont et aval des USA par rapport à l’Europe. Alors que l’Union européenne aborde toutes les questions sanitaires et environnementales par le principe de précaution, les États-Unis appliquent le principe de "la preuve inversée". Tant qu’une pratique ou un produit n’est pas jugé nocif, il peut être utilisé. L’approche politique outre-Atlantique est très libérale, avec une reconnaissance de la certification privée et une approche volontaire des démarches qualité.

La traçabilité individuelle des animaux y est facultative, les facteurs de croissance et les protéines animales transformées sont autorisés en élevage de bovins viande. La coordination des filières est très importante aux USA. Elle permet d’ajuster rapidement la production au plus près de la demande des consommateurs.

Dans les abattoirs, les bonnes pratiques d’hygiène sont remplacées par un traitement décontaminant en fin de chaîne. La seule loi fédérale sur le bien-être animal est celle dite des "28 heures", qui oblige à faire une pause et décharger les animaux au-delà de 28 heures de transport. Les coûts de transport sont deux fois inférieurs aux USA quand on inclut la réglementation, le temps de travail, le carburant… Sous la pression des ONG, certains États mettent en œuvre des réglementations environnementales et sur le bien-être animal. Mais cela ne facilite pas les négociations, l’UE ne peut pas négocier un traité avec chaque État.

Les trois premiers abatteurs US détiennent 72 % des parts de marché

Les industries de la transformations ont une compétitvité structurelle liée à leur forte concentration, aux économies d’échelle et à la réglementation. Tyson, JBS et Cargill, les trois premiers abatteurs présents aux États-Unis, détiennent à eux trois 72 % des parts de marché en viande bovine. Leurs outils sont souvent à saturation. Au sein des quatre principaux groupes, l’activité moyenne d’abattage en bovins est de 800 000 animaux par an et par outil. Pour le moment, peu d’opérateurs ont fait une demande d’agrément pour exporter vers l’UE. 

Pourquoi les accords commerciaux se multiplient-ils ?

Depuis plusieurs années, les négociations multilatérales menées à l’OMC sont en panne. Les États se tournent vers la signature d’accords bilatéraux ou régionaux. Ils concernent tous les pans de l’économie. Ainsi l’UE a dernièrement conclu ou lancé les négociations avec plusieurs pays. Celui avec le Canada s’est conclu fin 2013, avec la concession d’un contingent de 67 500 tonnes de viande bovine à droits de douane nuls. Des discussions menées par l’UE sont également terminées avec le Vietnam, en cours avec le Mercosur, le Japon et la Tunisie, entre autres (voir Réussir Bovins Viande n°233, pages 23-24).