Le ministère fait six recommandations pour les calamités sécheresses sur prairies

Le CGAER (conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux) a publié le 17 juin 2021 un rapport de 40 pages intitulé "retour d’expérience sur l’application du régime des calamités agricoles aux sècheresses sur prairies de 2019 et 2020."

"Du côté de la profession agricole, dans un contexte de sècheresses successives de moins en moins exceptionnelles, une incompréhension s’exprime sur la manière dont sont reconnues les sècheresses sur prairies par le CNGRA en raison du grand décalage qui apparait souvent entre les « analyses terrain » validées par les comités départementaux d'expertise et l’analyse faite au niveau national" expliquent les auteurs du rapport. Les assureurs et les services instructeurs locaux ont aussi relevé des incohérences et un fonctionnement non satisfaisant du système en place.

Six recommandations sont formulées "en s’intéressant prioritairement aux moyens d’améliorer le dispositif à court terme, sans préjuger d’autres réformes plus profondes visant une réponse plus structurelle à des situations de moins en moins exceptionnelles."

1- une politique claire pour le stockage de l'eau et le choix des variétés

Pour les auteurs du rapport, les mesures de prévention quant aux dommages des sécheresses sur prairies, d'adaptation ou d'atténuation, doivent être promues par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation et portées de façon claire par l'Etat comme une politique prioritaire auprès de ses représentants sur le territoire.

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2- un cadrage national sur la base de l'indice de pousse des prairies "airbus" avant le démarrage des missions d'enquête

Le rapport identifie deux difficultés dans le processus de reconnaissance des sécheresses sur prairies. La première est le champ laissé au politique contre la technique, parce que les enjeux politiques s’expriment avant l’analyse technique, dès la phase initiale du processus de reconnaissance. La seconde est le recours à des outils d’analyses différents et pas toujours transparents entre le niveau départemental et le niveau national.

"Dès le début de la procédure de reconnaissance, un cadrage national devrait intervenir en proposant un « pré-zonage » établi sur les critères d’analyses disponibles au niveau national. Ce pré-zonage serait adressé au comité départemental d'expertise (CDE) via la DDT. Le rôle du CDE sera, dans ce cadre, de proposer des « ajustements » que les résultats des missions d’enquête sur le terrain pourraient justifier."

Pour 2021, la mission recommande d’utiliser la méthode du faisceau d’indices au niveau national pour « pré-zoner ». Pour 2022, dans la perspective d’harmoniser l’approche assurancielle et celle du CNGRA, en vue de la création d’un nouveau dispositif de prise en charge des risques climatiques, la mission recommande d’utiliser l’indice de pousse des prairies utilisé par les assureurs « indice Airbus » comme outil de « pré-zonage ».

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Les auteurs se basent sur l'étude conduite par l’Institut de l'Elevage sur cet indice de pousse des prairies issu de données satellitaires. Elle a porté sur quatre années, 190 parcelles et plusieurs millions de mesures de hauteur et de densité ainsi que des calendriers de fauche et de pâturage journalier.

"Le Comité des indices a reconnu la pertinence de l’indice de pousse des prairies utilisé par les assureurs, même si certaines améliorations peuvent encore être envisagées à la marge." Le taux de corrélation entre l’indice et les observations de terrain est de 0,81. L'indice et les observations in situ présentent des écarts inférieurs à 15 % dans 63 % des cas.

La conclusion de l’Institut de l'Elevage est que l’indice de pousse des prairies est un bon indicateur de la variation de biomasse annuelle et reste le meilleur outil opérationnel disponible à ce jour pour évaluer les écarts de production interannuelle à l’échelle géographique considérée, en écartant la variabilité d’une approche qualitative par sondage.

3- ne plus indemniser les re-semis et sur-semis quitte à mieux indemniser les pertes de récolte

La répétition des sécheresses sur prairies provoque, après quelques années, une obligation de re-semis ou sur-semis pour les agriculteurs. Dans le dispositif en place, ces sont des "pertes de fond" que le CNGRA a commencé à reconnaitre. La mission recommande de ne plus prendre en charge les indemnisations de pertes de fonds en cas de sècheresse sur prairies, quitte à mieux indemniser les pertes de récolte.

4- des DRAAF plus actives pour l’harmonisation des barèmes

Les auteurs du rapport recommandent que les DDT veillent à l’établissement de barèmes révisés régulièrement, ajustés et non uniformes au niveau départemental. Les DRAAF doivent réaliser l’harmonisation de ces barèmes au niveau régional et, au-delà, la question d’un barème national décliné localement est posée.

5- abandon du déficit fourrager comme base de l'indemnisation à partir de 2022

Pour l'instant, le "déficit fourrager" est au coeur du dispositif d'indemnisation. Le "déficit fourrager" est défini comme les besoins alimentaires du cheptel non couverts par la production fourragère sinistrée du fait des pertes subies, déduction faite de la fraction des besoins habituellement couverte par des aliments achetés ou par des productions issues des cultures de vente de l’exploitation.

Il est complexe à utiliser, et chronophage à estimer. D'après le rapport, le "déficit fourrager" a aussi deux effets non négligeables.  "D’une part, il indemnise mieux les exploitations très chargées. D’autre part, compte tenu des données prises en compte et des attentes exprimées lors des sinistres, il ouvre la porte à la présentation de dossiers de reconnaissance contestables bâtis sur des barèmes souvent mal ajustés." La référence aux 3000 UF/équivalent vache, le calcul des stocks, la prise en compte du maïs fourrager alors que cette culture n'est pas indemnisée, les "ventes d'herbe" qui font l'objet d'une indemnisation alors qu'il n'y a pas d'animaux nourris avec...

Le rapport propose de remplacer le "déficit fourrager" par une "nouvelle base d’indemnisation, en lien avec l’évolution du dispositif de reconnaissance et l’utilisation de l’indice de production des prairies."

Cette référence serait plus simple, plus compréhensible et plus facile à automatiser. Compte tenu des délais, ce changement est envisagé pour 2022.

6- baisser le seuil d’éligibilité individuel et relever le niveau d’indemnisation

Dans le dispositif en place, il est fait référence à une production ou rendement théoriques de référence qui sont le résultat d’une moyenne olympique (moyenne des cinq dernières années en excluant la meilleure et la moins bonne). C’est la question au coeur des récriminations sur le traitement des sécheresses 2019 et 2020. Car avec la succession de sécheresses, la moyenne olympique fait de moins en moins apparaitre un déficit de production.

Pour autant, les auteurs du rapport expliquent que la moyenne olympique a un fondement juridique : elle est imposée par la réglementation communautaire. Elle a aussi un caractère vertueux : elle préserve le caractère exceptionnel de l'évènement, qui est la raison de l'intervention publique autorisée par l'OMC.

La mission propose par contre d'abaisser le seuil d’éligibilité qui est actuellement de 13% du "produit brut théorique". Un critère de surface fourragère minimum par exploitation pourrait aussi être introduit pour "récupérer" certains élevages. Le rapport propose aussi de relever le niveau d’indemnisation, qui est aujourd'hui de 28 %, au-delà de 30%.